最近我们可能会看到一个诡异现象，一些地方的公务员事业编工资迟发或者不发绩效了，编外工资迟迟发不下来，但是地方的各项大工程仍在有条不紊地进行。 最近还有一个耐人寻味的新闻，官方媒体和相关部门点名批评一些地方主官“新官不理旧债”，对前任官员留下的债务不管不问。 债务问题真的那么重要吗？在财政紧缩、化解债务的时代，发体制内工资重要还是还地方债重要？ 一种观点认为，财政部出台了“三保”相关文件，公务员工资属于“三保”中“保工资”的范畴，财政资金肯定是优先考虑三保的。而地方债并不在三保的范畴内，因此发公务员工资肯定是比还地方债重要。 还有一种观点认为，保民先保官，中国自古以来就是官本位社会，就是官天下，公务员就是铁饭碗，铁饭碗工资都保不住。这肯定是先保官，保铁饭碗工资了。 如果依照我们的生活常识和直觉判断，这两种说法都有一定的道理，但是现实可能恰好是反我们的直觉的。 按照发行的主体角度来说，地方债分为两种，一种是直接由地方政府部门发行的，能在公开债券市场交易的标准地方债；还有由发行主体是地方政府的融资平台，也就是常说的城投公司发行的城投债。 在这里我们需要明确的是，城投债在法律意义上不属于地方债。城投债法律上偿债主体是城投公司，地方政府没有法定兜底义务。但是此前许多地方政府对这些城投债进行违法违规的还本付息承诺。这类城投债不在政府每年预算公开列表的债务，自然也被称为“隐性债务”。近几年隐性债务也在被重点化解的范围之内。现在我们常说的，化债的思路，正是反过来操作。把高息的存量城投非标债务，在合规框架下置换为更低成本的银行贷款或是地方政府债券，压缩利息支出，逐步减少地方政府对城投融资的依赖。 那既然地方政府也可以借到地方债，用专项债务来搞工程，那为什么要借利息更高的城投债呢？ 这不是本文的论述重点，所以我简单介绍之。地方债有硬上限和硬性的项目门槛，不是想发就能发的。总额度由中央统一管控。每年各个地方的地方债的规模提前划定，再层层分解到省市县。区县分到的额度固定，但是地方的基建需求往往远超额度。额度用完，再上新项目就不能走政府债券渠道。 而且专项债对项目门槛很高。专项债要求项目本身能够产生稳定项目收益，项目现金流要覆盖本息。而很多地方的新基建项目，是达不到专项债标准的。但是地方又想建这个修那个，于是就通过城投公司这个手套，来借债建工程或者做其他的事情。城投债因此也被称为地方政府的小金库、私房钱。 但光有开个城投公司，人家银行、地方大户凭什么借给你钱呢？正因为这个现实问题，地方政府在过去违规为城投公司担保，拍拍胸脯说，城投公司的信用就是地方政府的信用，城投的债就是我的债，我来还。隐性债务因此成了一大问题。 而到今天，土地财政的时代已经过去，而地方债和隐性债务的负担越来越重，财政资金源少而流多。在整体资源有限的情况下，钱用在哪里，必须作出取舍。 再回到全文探讨的问题，发体制内工资重要还是还地方债重要？这看上去是一个纯财政问题，实际上更是一个政治社会学的问题。 要回答这一个问题，我们必须了解财政体系是如何决策的，为谁负责？ 在西方议会制国家，财政资金的支出权限，根源来自预算法案。政府只能按照议会表决通过的预算来安排开支，未经议会批准，政府不能随意征税、举债和花钱。议会拥有预算审批权，也可以修改、否决政府提交的预算草案。 当然，相应的我们也有党委财经委员会定期审议通过财政的支出事项，以一个县为例财经委员会由县委书记、县长、县委常委、财政局书记等人组成，全县需要开支的重大事项，需要财经委员会讨论一致通过。一般来说，财经委员会成员要对这些开支负责。 其次，我们要清楚，标准地方债是借给谁的？ 根据相关法律法规，地方债只有省、自治区、直辖市和计划单列市能够发行。也就是说，普通地级市和县没有发行地方债的资格，实际上是向上级转贷的。 让我举个例子，某县要修水库，经过评估符合专项债发行的条件。先由县里申报项目，市里汇总，省里在财政部下达的全省债务限额内统筹安排。省政府作为发行人，在市场上发行专项债，资金先进省级国库。之后省级财政和这个县签订转贷协议，把资金拨付到县里。这笔债务计入该县的政府债务限额，还本付息责任是这个县，债券兑付对外由省级政府承担。 因此，地方财政用国库资金给地方债还本付息，实际上是把资金上缴给上级财政。再最终由省级作为债券发行主体，对外兑付给债券投资人。 因此我们就能很清晰地理解了：对于地级市和县、区的主官和决策层而言，地方债的还本付息问题是对上级负责的。而由地方财政发放的公务员，理论上来说都是地方主官的下属。因此，发公务员工资的问题主要是对下负责。而对于地方政府而言，发公务员工资是对内负责，还地方债是对外（全国一盘棋）负责。 （在这里需要说明的一点是，人员工资这类刚性支出，属于本级预算必须保障的基本运转支出，三保也是上级财政考核的底线事项，它同